摘要：隨著我國改革開放的不斷深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，建設(shè)服務(wù)型政府的長足進(jìn)步，BOT模式在我國的運(yùn)用也逐漸出現(xiàn)成熟化和普遍化的趨勢。然而，隨著BOT模式在我國的發(fā)展以及其在我國鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的應(yīng)用，一些潛在的問題也隨之暴露出來。為此，應(yīng)該以BOT項(xiàng)目融資理論為指導(dǎo)，注重加強(qiáng)管理、規(guī)范BOT模式；提高政府信譽(yù)，營造良好的融資環(huán)境；完善BOT項(xiàng)目的定價機(jī)制，保持機(jī)制合理性。這樣，會使BOT模式更有效地運(yùn)用在今后我國的鄉(xiāng)村發(fā)展過程中。
關(guān)鍵詞：BOT模式；風(fēng)險規(guī)避；富民興村
BOT是“build-operate-transfer”的英文縮寫，直譯為“建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓”，即政府與私人機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，給予私人機(jī)構(gòu)一定的特許經(jīng)營權(quán)。在特許經(jīng)營期內(nèi)，由私人機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)、經(jīng)營獲利，在特許經(jīng)營期滿之后，將該項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償、無條件地轉(zhuǎn)讓給政府。BOT模式最大的優(yōu)勢在于能夠有效破解招商融資難問題[1]。
一、BOT模式的優(yōu)勢與鄉(xiāng)村發(fā)展
目前，我國對BOT模式的運(yùn)用正在呈現(xiàn)成熟化和普遍化，尤其是在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的應(yīng)用已初見成效。筆者以朝陽市小劉杖子村為例，通過總結(jié)分析其近年來運(yùn)用BOT模式脫貧的基本經(jīng)驗(yàn)，探討政府在運(yùn)用BOT模式脫貧過程中存在的風(fēng)險，并針對規(guī)避風(fēng)險提出政策建議及啟示。
小劉杖子村區(qū)域面積8．9平方公里，耕地面積2200畝，共有9個村組、560戶，1986人，黨員54名。近兩年來，該村黨組織為了破解集體無收入、服務(wù)無能力的難題，強(qiáng)化經(jīng)營村莊理念，運(yùn)用BOT模式，通過市場手段融資招商、創(chuàng)辦企業(yè)，村集體和企業(yè)合作經(jīng)營，盤活土地、荒山、勞動力等資源，走出了一條富民興村的新道路。該村距離朝陽凌源市區(qū)20公里，地貌為“兩山夾一川”，沒有優(yōu)勢區(qū)位，沒有便利交通，沒有礦產(chǎn)資源，也沒有工業(yè)企業(yè)，是典型的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的村落。面對這樣的現(xiàn)實(shí)，怎么發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，怎么富民興村，一直是困擾該村黨組織的難題。
2014年，新一屆村黨組織依托土地、荒山等資源，創(chuàng)新發(fā)展思路，提出經(jīng)營村莊理念，領(lǐng)辦創(chuàng)辦了蔬菜專業(yè)合作社；運(yùn)用BOT模式大力開展招商引資開發(fā)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“接二(產(chǎn))聯(lián)三(產(chǎn))”，達(dá)到“借雞生蛋”和“以蛋孵雞”的目的?？梢姡浞职l(fā)揮BOT模式的優(yōu)勢，可以在很大程度上促進(jìn)鄉(xiāng)村的跨越式發(fā)展。
二、運(yùn)用BOT模式取得的基本經(jīng)驗(yàn)
小劉杖子村運(yùn)用BOT模式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)驗(yàn)是：村集體通過立項(xiàng)和招商引資，將流轉(zhuǎn)的土地、荒山等資源委托給投資企業(yè)，授予一定期限的特許經(jīng)營權(quán)。在特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)，由投資企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計、融資、建設(shè)，進(jìn)行經(jīng)營管理，獲得利潤；村集體以資產(chǎn)資源人股參與經(jīng)營，獲得利潤成分，形成集體收入。經(jīng)營期滿后，投資企業(yè)將項(xiàng)目的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給村集體，由村集體繼續(xù)經(jīng)營管理，增加集體資產(chǎn)和收益。所得的再收益用于村民，對貧困家庭給予資金扶持。
1．深人挖掘開發(fā)潛力。認(rèn)真組織開展清產(chǎn)核資，對村里資金資產(chǎn)資源進(jìn)行全面清查，摸清家底，分析形勢，挖掘潛力，找尋強(qiáng)村富民的突破口，把加快發(fā)展的步子邁出去。立足村里既有的600棟溫室大棚基礎(chǔ)優(yōu)勢，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工和交易市場建設(shè)；立足豐富的土地資源，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，向規(guī)模經(jīng)營進(jìn)發(fā)；立足閑置荒山，合理開發(fā)利用，使荒山變金山。
2．大力開展招商引資。推進(jìn)村社共建，由村集體提供土地，農(nóng)民專業(yè)合作社社員集資1000萬元，建成了200畝生產(chǎn)棚、5000平方米育苗基地。動員村“兩委”班子成員積極走出去招商引資，由天津一家公司投資2000萬元，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品深加工項(xiàng)目；由凌源市一家公司投資1億元，建設(shè)3000畝花谷觀光旅游項(xiàng)目；與河北省一鋼鐵廠合資合作，投資建設(shè)太陽能發(fā)電項(xiàng)目。
3．村企共同開發(fā)建設(shè)。在農(nóng)產(chǎn)品深加工、花谷觀光旅游、太陽能發(fā)電3個項(xiàng)目中，村集體分別以土地入股，為企業(yè)提供特許經(jīng)營資源，并參與項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村企共建。
4．村企共同經(jīng)營管理。招商引資項(xiàng)目建成后，在特許經(jīng)營期限內(nèi)，由投資企業(yè)和村集體共同負(fù)責(zé)具體經(jīng)營活動，村集體按照比例或者定額獲得相應(yīng)利潤，實(shí)現(xiàn)村企互惠共贏。特許經(jīng)營期結(jié)束后，投資企業(yè)無條件將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給村集體，由村集體繼續(xù)開展經(jīng)營活動。如太陽能發(fā)電項(xiàng)目，村集體和投資按照合同規(guī)定，村黨組織選派一名干部到企業(yè)任職，工資待遇由企業(yè)負(fù)擔(dān)，全程參與企業(yè)經(jīng)營管理，幫助協(xié)調(diào)解決經(jīng)營過程中發(fā)生的問題，防止企業(yè)擅自擴(kuò)大項(xiàng)目區(qū)、侵害群眾利益，監(jiān)督企業(yè)依法經(jīng)營和照章納稅。在特許經(jīng)營25年期限內(nèi)，經(jīng)營利潤歸企業(yè)所得，村集體按照合同規(guī)定每年收取荒山租金20萬元。25年后，企業(yè)按照合同規(guī)定無條件撤出，項(xiàng)目所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)歸村集體所有，村集體繼續(xù)開展經(jīng)營活動。
三、運(yùn)用BOT模式取得的主要成果
目前，小劉杖子村運(yùn)用BOT模式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)尚處于起步階段，但已經(jīng)顯現(xiàn)出了良好的發(fā)展效益，不僅使村集體實(shí)力明顯增強(qiáng)、農(nóng)民群眾有效增收，而且切實(shí)提升了村黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。
1．搭建了村班子干事創(chuàng)業(yè)的平臺。根據(jù)工作需要，小劉杖子村黨組織先后派出4名村干部參與到項(xiàng)目建設(shè)中，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，幫助企業(yè)跑手續(xù)、辦貸款，解決好項(xiàng)目建設(shè)工程中遇到的困難和問題，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。
2．促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收。招商引進(jìn)天津一家公司，村集體提供經(jīng)營場地占20％股份，產(chǎn)品以黃瓜深加工為主，以其他蔬菜為輔，打開了蔬菜銷路，提高了產(chǎn)品附加值，有效增加了農(nóng)民群眾收入。立足村里發(fā)展實(shí)際和市場需求，村黨組織領(lǐng)頭創(chuàng)辦了鵬權(quán)綠色蔬菜專業(yè)合作社，引領(lǐng)促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。
3．增加了村集體收入。運(yùn)用BOT模式建設(shè)項(xiàng)目，有效盤活村里土地、荒山等資源，推進(jìn)村社共建、村企共建，實(shí)現(xiàn)了村集體收入從無到有的大突破。村集體在與農(nóng)民專業(yè)合作社共建中，以土地人股占有49％的股份，2015年底實(shí)現(xiàn)集體收入20萬元。到2017年農(nóng)產(chǎn)品深加工、花谷觀光旅游、太陽能發(fā)電等項(xiàng)目竣工投產(chǎn)后，村集體收人將達(dá)到100萬元。
4．增強(qiáng)了村黨組織的服務(wù)能力。村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，村黨組織服務(wù)群眾就有了資源和手段，為群眾做好事、辦實(shí)事就有了力量源泉。運(yùn)用BOT模式招商引資建設(shè)項(xiàng)目，村黨組織不僅學(xué)到了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)招，更成為村黨組織引領(lǐng)發(fā)展、提升服務(wù)能力的實(shí)踐課堂。
四、BOT模式存在風(fēng)險及規(guī)避風(fēng)險經(jīng)驗(yàn)
(一)BOT模式存在的風(fēng)險分類
1．商業(yè)風(fēng)險。主要包括市場風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、融資風(fēng)險、生產(chǎn)風(fēng)險等。其中市場風(fēng)險，一方面是由于BOT項(xiàng)目投資期限大多比較長，且需要政府協(xié)助，必然會產(chǎn)生壟斷性，而在此期間技術(shù)的進(jìn)步會給投資帶來一定市場風(fēng)險；另一方面，在BOT項(xiàng)目的特許期內(nèi)，工程原材料有可能會因?yàn)樵牧蟽r格上漲導(dǎo)致工程成本上升，且供求關(guān)系和價格隨時會產(chǎn)生變化，再加上同期市場可能會出現(xiàn)同類競爭產(chǎn)品，導(dǎo)致對該BOT項(xiàng)目的產(chǎn)出需求減少，產(chǎn)生威脅。
建設(shè)風(fēng)險是指BOT項(xiàng)目在建設(shè)過程中可能會由于一些人員、政策、資金等細(xì)節(jié)問題帶來的風(fēng)險而導(dǎo)致工程延期，從而使工程經(jīng)營期縮短，工程收益減少，甚至可能會導(dǎo)致半截子工程的產(chǎn)生。
融資風(fēng)險是指利率、匯率和通貨膨脹率在預(yù)料之外產(chǎn)生的風(fēng)險。如果利率升高，就會導(dǎo)致負(fù)債率隨之升高，從而使BOT項(xiàng)目的成本也會大幅度增加；如果是跨國集團(tuán)的項(xiàng)目，匯率的變化或兌現(xiàn)的困難也將帶來極大風(fēng)險；如果通貨膨脹率升高，那么BOT項(xiàng)目就會比預(yù)定價格偏低。
生產(chǎn)風(fēng)險是因?yàn)樵陧?xiàng)目運(yùn)營階段，由于技術(shù)問題或其他問題而導(dǎo)致項(xiàng)目不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)營而產(chǎn)生的。
2．非商業(yè)風(fēng)險。包括信用風(fēng)險、政治風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等。信用風(fēng)險是指政府違約的可能性。政治風(fēng)險是指法律法規(guī)、政府政策以及政府主要官員的觀點(diǎn)和態(tài)度的變化等給BOT項(xiàng)目造成的風(fēng)險，這種風(fēng)險對跨國投資的BOT項(xiàng)目公司影響比較大，而我國的BOT項(xiàng)目存在該風(fēng)險的可能性比較小。不可抗力風(fēng)險是指項(xiàng)目公司要承擔(dān)如火災(zāi)、水災(zāi)、地震、戰(zhàn)爭等自然因素對其所造成的損失，這種損失不可抗力并且很難預(yù)計[2]。
(二)規(guī)避風(fēng)險的經(jīng)驗(yàn)
如何最大限度地規(guī)避風(fēng)險，小劉杖子村主要是通過村企共建，加強(qiáng)對招商引資項(xiàng)目的控制力和影響力，對建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓各個環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)評估，制定有效應(yīng)對措施。
1．注重堅持依法推進(jìn)。引進(jìn)每一個項(xiàng)目，都堅持依法依規(guī)、平等互利、協(xié)商一致的原則，簽訂規(guī)范的BOT協(xié)議。一個項(xiàng)目一個合約，約定雙方在項(xiàng)目建設(shè)過程中和特許經(jīng)營期內(nèi)各自享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，明確建設(shè)規(guī)模、規(guī)劃設(shè)計、實(shí)施方式、工程質(zhì)量要求，以及建成時間、經(jīng)營方式等，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、互利共贏[3]。
2．注重用服務(wù)營造良好投資環(huán)境。項(xiàng)目簽約落地后，村黨組織抽調(diào)“兩委”班子成員和黨員骨干，組建專門服務(wù)小組，一個項(xiàng)目一套人馬，在辦理項(xiàng)目審批手續(xù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、用地拆遷等方面，認(rèn)真搞好服務(wù)，既招商又安商，用實(shí)際行動創(chuàng)造服務(wù)環(huán)境，保證投資企業(yè)放心、大膽投資，不用擔(dān)心發(fā)生“肉包子打狗”的問題。
3．注重參與項(xiàng)目建設(shè)管理全過程。無論是項(xiàng)目建設(shè)過程，還是特許經(jīng)營期內(nèi)，村集體都不是放手不管，而是通過村企共建、村社共建等方式，參與到開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理中來。比如，在農(nóng)產(chǎn)品深加工、太陽能發(fā)電、花谷觀光旅游等項(xiàng)目中，都有一名村干部進(jìn)入管理層，全程參與、全程跟蹤，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、損害群眾利益、掠奪性開發(fā)等問題及時干預(yù)，確保企業(yè)始終誠信合法。
4．注重做好各項(xiàng)預(yù)案。針對每個項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營過程中可能出現(xiàn)的投資縮水、拖延工期、經(jīng)營虧損、中途轉(zhuǎn)讓等問題，認(rèn)真研究對策，逐一制定預(yù)案，同企業(yè)建立合法履約條款。比如，在建設(shè)過程中，企業(yè)若無故拖延工期兩年以上，村集體有權(quán)收回土地、荒山等資源，對已建成設(shè)施進(jìn)行處置；在特許經(jīng)營期內(nèi)，企業(yè)可以提前轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，但轉(zhuǎn)讓時必須遵循無償、無條件原則，不可停工停產(chǎn)，不可拖延轉(zhuǎn)讓期，否則村集體將通過法律手段追償損失。
(三)運(yùn)用BOT模式的政策建議
1．加強(qiáng)管理、規(guī)范BOT模式。各地方政府應(yīng)盡快制定BOT模式相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對BOT項(xiàng)目的管理，對BOT模式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，營造健康的法律環(huán)境，形成合理的風(fēng)險分配機(jī)制。例如，對國內(nèi)外所有企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理的辦法，制定一套完善健全的法律法規(guī)；限定BOT模式的使用范圍，對其能夠進(jìn)入的領(lǐng)域做出嚴(yán)格規(guī)定；在BOT項(xiàng)目的實(shí)施過程中，嚴(yán)格管理招投標(biāo)程序、定價程序、審批程序等，防止出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象；明確規(guī)定特許經(jīng)營權(quán)雙方的權(quán)利和義務(wù)；明確規(guī)定特許經(jīng)營權(quán)里授予的主體、形式、授予對象的主要內(nèi)容以及特許經(jīng)營權(quán)的主要內(nèi)容。
2．提高政府信譽(yù)，營造良好的融資環(huán)境。目前許多BOT項(xiàng)目的失敗都是由于政府很多時候盲目地追求高回報率、短期利益最大化而導(dǎo)致的，有一些地方政府甚至有時會在沒有得到對方同意的情況下而單方面毀約，這樣不僅造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，而且更加損害了政府信譽(yù)。因此，只有各地政府信守承諾，嚴(yán)格遵守合約條款，才能營造一個良好的融資環(huán)境，從而改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資狀況。政府必須在充分考慮財政負(fù)擔(dān)能力的前提下對項(xiàng)目的融資規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃，并克服短期行為[4]。
3．完善BOT項(xiàng)目定價機(jī)制，保持機(jī)制合理性。從以往的一些失敗經(jīng)歷來看，保證BOT項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要因素有以下幾點(diǎn)：合適的投資回報率、科學(xué)的市場預(yù)測與合理的風(fēng)險分擔(dān)。因此，建立科學(xué)合理的價格測算方法和完整的標(biāo)準(zhǔn)體系顯得尤為重要。在合理測算價格和規(guī)定統(tǒng)一的計算標(biāo)準(zhǔn)的同時，還應(yīng)該規(guī)范定價程序，加強(qiáng)城建、計劃、財政等有關(guān)部門之間的溝通聯(lián)系，并且還要增強(qiáng)定價過程中的透明度。
五、啟示
朝陽市小劉杖子村運(yùn)用BOT模式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，為本村經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造了良好效益，也以其務(wù)實(shí)管用的特色實(shí)踐，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)提供了有益啟示。
1．要選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記。小劉杖子村用不到兩年時間，就從一個曾經(jīng)薄弱村、空殼村，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)、發(fā)展后勁增強(qiáng)、黨組織服務(wù)能力增強(qiáng)的快速發(fā)展，關(guān)鍵在于選配了一個綜合素質(zhì)好、發(fā)展能力強(qiáng)的村黨組織書記。村書記帶領(lǐng)村“兩委”班子解放思想、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、苦干實(shí)干，推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了明顯成效。實(shí)踐證明，用好一個村黨組織帶頭人，就能帶領(lǐng)好一班人、致富一個村。
2．要找準(zhǔn)一個適合本村發(fā)展的好路子。小劉杖子村是典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)村，主要劣勢是沒有優(yōu)勢區(qū)位、沒有交通便利、沒有礦產(chǎn)資源、沒有工業(yè)企業(yè)，優(yōu)勢是土地、荒山等資源豐富。小劉杖子村黨組織立足土地、荒山等資源，運(yùn)用BOT模式積極開展招商引資，采用“土地人股、借雞生蛋”等方法建設(shè)項(xiàng)目，走出了一條強(qiáng)村富民的新路子。實(shí)踐證明，思路決定出路，出路在于創(chuàng)新，只要找準(zhǔn)路子，精準(zhǔn)施策，就會實(shí)現(xiàn)脫貧致富。
3．要始終堅持“實(shí)干”和創(chuàng)新精神。小劉杖子村黨組織面對貧困落后的現(xiàn)實(shí)，不等不靠，動腦筋想辦法，走出去找門路，真抓實(shí)干，務(wù)實(shí)創(chuàng)新，運(yùn)用BOT模式發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，加快推進(jìn)脫貧致富步伐。實(shí)踐證明，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的積極性和主動創(chuàng)造性，堅持以實(shí)干為本、創(chuàng)新為先，激發(fā)內(nèi)生動力，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要途徑。(本文2017年發(fā)表于《沈陽師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》)
參考文獻(xiàn)：
[1]江前良國際BOT方式理論與實(shí)務(wù)[M]．北京：中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易出版社，1996：3—5．
[2]汪磊琳．新型城鎮(zhèn)化背景下我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT模式研究[D]．杭州：浙江財經(jīng)大學(xué)，2014
[3]尹濤．BOT模式中政府行為的規(guī)范化研究[D]．濟(jì)南：山東大學(xué)，2010．
[4]劉家偉．我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式研究[J]．中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2006(5)：52—67．
