摘要：首先對比現(xiàn)有BOT模式的幾種基本形式在融資、建設(shè)、運營和移交等階段的差異；其次梳理BOT項目的風險特征：除了具備一般項目的風險特征外，還具有多樣性和階段性的特征。最后針對我國BOT污水處理項目的特征，歸納出具有2個一級指標，7個二級指標和17個三級指標的污水處理BOT項目風險指標體系。
關(guān)鍵詞：污水處理；BOT項目；風險因素；指標體系
1引言
《2015年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2006年底，我國城鎮(zhèn)污水處理能力只有0．61億立方米／日，~1J2015年底，已經(jīng)達到1．61億立方米／日，年均增長率為10．19％，遠超于世界污水處理量6％的年增長速度。同時，城鎮(zhèn)污水處理率也從2006年的不到60％達到了2015年的85％。由此可見，我國的污水處理正處于行業(yè)生命周期的成長期，未來發(fā)展?jié)摿薮?。項目的運營管理能力、資本運作能力、市場開拓能力、技術(shù)應(yīng)用與開發(fā)能力、風險控制能力，都是污水處理項目的關(guān)鍵成功因素。
伴隨著國內(nèi)污水處理市場的不斷成熟，將吸引多方投資主體參與，但同時，污水處理項目建設(shè)周期長、資金需求量大，亟需在項目的融資方式上進行創(chuàng)新。2004年，原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》~I]2005年的《加強市政公用事業(yè)監(jiān)督的意見》中，都對城鎮(zhèn)污水處理的特許經(jīng)營提供了指引，我國各城市污水處理開始引入產(chǎn)業(yè)化和市場化經(jīng)營模式，興起了以BOT為主導方式的市場化經(jīng)營模式。BOT模式在污水處理項目中的應(yīng)用，將帶來一系列的益處，如減輕政府一次性投資建設(shè)的財政負擔、充分利用國內(nèi)較為豐厚的民間資本、規(guī)避引入外資的繁瑣程序及財務(wù)風險、通過引入專業(yè)化團隊提高管理水平等等。
2BOT的概念及模式分析
2．1BOT的概念
BOT(Build。Operation-Transfer)，即“建設(shè)．運營．移交”，是一種利用外資和民營資本興建基礎(chǔ)設(shè)施的新型項目融資模式。其主要基本思路是：政府通過特許權(quán)協(xié)議授權(quán)，繼而項目發(fā)起人負責該項目的融資、設(shè)計、建造、運營和維護，在規(guī)定的特許期內(nèi)向項目的使用者收取費用，由此回收成本并獲得回報，最終在特許期滿后將項目移交給政府。
BOT作為發(fā)達國家和發(fā)展中國家都特別青睞的一種投資方式，被當作一種各國通用的模式廣泛用于大型項目，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。在發(fā)達國家，私營機構(gòu)已經(jīng)涉足供水、電力、公路、橋梁、隧道、停車場、地鐵、港口、鐵路、電訊、機場等諸多領(lǐng)域。
在我國，BOT項目的發(fā)展起步較晚。總體來說，國內(nèi)學者對其研究大體可以分為四個階段：1995年之前是概念的引入階段；1995年以后是推廣和運用的研究階段；1996年開始是相關(guān)具體問題的研究階段；2000年以后是應(yīng)用范圍拓展的研究階段。
2．2BOT的模式
在項目的實際運用中，BOT的具體模式并不是固定不變的。世界銀行在《1994年世界發(fā)展報告》中就指出，BOT有三種主要的基本形式，即BOT、BOO和BOOT模式。針對實際項目的不同，又可以根據(jù)時間、地點、外部條件、政府要求及有關(guān)規(guī)定的不同派生出許多衍生模式。~FIBOOT(Build．Own．Operate-Transfer)、BOO(Build-Own—Operate)、BT(Build-Transfer)、FBOOT(Finance-Build-Own—Operate—Trans~r)、DBOM(Design．Build．Operate—Maintain)等?；谏鲜龇治觯M行了BOT的基本模式差異比較(詳見表1)，比較的差異點涵蓋了項目建設(shè)的融資、建設(shè)、運營和移交等階段。
3BOT模式的風險特點
風險指的是對未來所期望結(jié)果的不確定性，是存在于對現(xiàn)狀主觀預(yù)測和未來實際結(jié)果之間的差異。BOT項目中的風險，就是那些在項目融資、建設(shè)、運營和移交過程中，可能導致經(jīng)濟損失的因素。理論研究和實踐經(jīng)驗已經(jīng)表明，BOT模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中具有顯著的優(yōu)越性，但是由于BOT項目具有投資規(guī)模大、時間跨度長、涉及當事人關(guān)系繁雜、資本結(jié)構(gòu)特殊等特點，使得BOT項目除了具有一般項目風險所具有的典型特征(表2)以外，還具有自身的風險特點。
3．1風險的多樣性
BOT模式同時擁有多個不同的利益主體，以圍繞著特許經(jīng)營權(quán)的一系列合同和協(xié)議為基礎(chǔ)，多個利益主體在項目的多個階段，共同參與特許經(jīng)營項目的運作(圖1)。從而，在多利益主體、多階段的共同作用下，BOT項目的風險呈現(xiàn)出了多樣性的特點。
BOT模式下風險的多樣性主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，特許經(jīng)營項目涉及多種經(jīng)濟活動，政治、經(jīng)濟及自然等外部環(huán)境，都將導致BOT項目潛在風險的多樣性；另一方面，項目各參與方的期望收益、表現(xiàn)形式及衡量方式各異，相同風險對不同參與方的作用形式和影響方式也是具有多樣性的。
項目風險涉及不同的利益相關(guān)者(政府、項目公司、貸款銀行以及承包商等)和不同的項目周期(項目的前期、建設(shè)期、運營期以及移交期等)在不同階段不同的項目參與方對風險的表現(xiàn)形式、期望收益及衡量方式各異，即使是相同風險，對于不同的參與方的作用和影響也是具有多樣性。表3對比了BOT項目在不同利益相關(guān)者和不同階段下的相對高低。
3．2風險的階段性
完整的BOT項目周期包括項目建設(shè)、運營、維護、移交四個階段，由于各階段的運作目標、運作背景和運作條件均有別于其他階段，因此各種風險對整個項目的影響程度也將具有階段性特征。
在BOT項目中，建設(shè)階段是風險最為集中的階段，項目在此時尚未產(chǎn)生任何收入，但是卻包括了項目的招投標、融資、規(guī)劃、土地征用、成本質(zhì)量進度、銀行貸款等一系列風險，所以伴隨著建設(shè)階段的逐步推進，風險也是呈持續(xù)增高的趨勢。項目的建設(shè)完工時，整個BOT項目風險也達到頂峰。隨著項目運營時間的延長，項目的風險是逐步下降的。針對項目運營階段，如果能夠按照預(yù)定的項目計劃來產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量以支付生產(chǎn)經(jīng)營費用并最終償還債務(wù)，項目的風險會隨著債務(wù)的償還而逐步降低。到B0T項目的移交階段，項目已經(jīng)平穩(wěn)運行，故而此階段的風險也降為零。圖2直觀地表明了BOT項目風險的階段性。
4污水處理BCIT項目風險指標體系的構(gòu)建
廣州市西朗污水處理項目是我國首次采取BOT方式運作的污水處理項目。2000年以來，我國中央政府和各級地方政府進一步加大力度支持污水處理BOT項目，制定了各種發(fā)展政策來鼓勵使用BOT模式投資建設(shè)城市污水處理廠項目，支持有實力的環(huán)保企業(yè)積極參與污水處理廠的建設(shè)運營。在我國，污水處理廠的BOT建設(shè)方式已經(jīng)呈現(xiàn)出樂觀、良好的發(fā)展趨勢。很多采用BOT建設(shè)方式的污水處理廠已正式投入運營，并取得了一定的成功經(jīng)驗。
但是，污水處理BOT項目具有上述BOT模式共同的風險特點，使得項目中各種不確定因素大大增加。因此，把握BOT項目的風險因素，建立一套相對完善的風險指標體系，對后續(xù)污水處理項目的風險的識別、評價與管理，規(guī)避由風險帶來的損失，保障項目正常運行是十分必要的。
4．1風險分類
表4中列出了常用的風險分類方法。由于BOT項目具有明顯的階段性：前期、建設(shè)期、運營期、移交期等，并不是所有的風險因素都存在于BOT項目的所有階段中，有些風險因素可能只存在于BOT項目的建設(shè)期和運營期，因此有些風險是可以避免的，但有些風險是無法避免的。綜上所述，首先將BOT項目的風險按是否可以避免和控制劃分為兩大類，即系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險。
系統(tǒng)風險，指的是BOT項目的整個過程都起作用的風險，不能輕易地被分配，也無法避免。
非系統(tǒng)性風險，指的是在BOT項目的某一階段起作用的風險，可以由項目方加以控制，并能清楚地確定和分配。
4．2風險細分
本文歸納總結(jié)了既有文獻對污水處理BOT項目風險因素的研究成果，可以看到，多數(shù)文獻對風險的大類劃分也是采用了系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險，進一步驗證了本文對風險的劃分正確有效。進而，系統(tǒng)風險進一步被劃分為政策風險、市場風險、金融風險及不可抗力力風險等四類風險；非系統(tǒng)又進一步劃分為建設(shè)風險及運營風險；再對上述2類風險逐個細分，得到了污水處理BOT項目的19個風險因素(表5)。
本文對已有的風險因素進一步進行研究。
政策風險R1：目前我國污水BOT項目基本采用民間資本，由于我國民問資本的充沛和引入外資的手續(xù)繁瑣，未來引入外資的可能性比較小，故而刪除風險因素R11和R12污水處理BOT項目的法律變更，主要是針對于環(huán)境標準方面，為了更具針對性和具體性，故而將風險因素R13修改為“環(huán)境標準提高”，同樣地，將R14修改為“稅收優(yōu)惠變化”；迄今為止，我國的污水處理BOT項目尚未出現(xiàn)過政府終止合同的案例，由于是基礎(chǔ)設(shè)施項目，前期的可行性研究及審批都較為嚴謹和慎重，風險因素R15在我國的污水處理BOT項目中也可以忽略，故而刪去R15。
市場風險R2：風險因素21R一價格變化，根據(jù)實際項目情況，主要來源于生產(chǎn)要素的變化和同類的價格競爭，為了更具針對性和具體性，此處將R211拆分為“生產(chǎn)要素價格變化”和“價格競爭壓力”；我國的污水處理費用，是附加在居民水費當中，并未單開收費，故而刪除風險因素R22。
金融風險R3：為方便日后研究，將風險因素R31闡述為“通貨膨脹率”；我國的污水處理BOT項目，尚未出現(xiàn)同時利用我國國內(nèi)民間資本和外國資本的情況，故而合并風險因素R32和R33為“利率／匯率變化”。
不可抗風險R4：不可抗風險因素主要是由于客觀存在的、人力不可抗拒的自然災(zāi)害等導致，此處保留風險因素R41。
建設(shè)風險R51：污水處理BOT項目的建設(shè)用地，基本上都是通過劃撥形式得到，故而刪除風險因素R51污水處理項目的建設(shè)材料可獲得性，是由現(xiàn)代污水處理技術(shù)中—二三級工藝選擇所決定的，為了更具針對性和具體性，故而將風險因素R53修改為“工藝選擇”；同時，保留R52。
運營風險R6：污水處理項目中，技術(shù)的選擇、配套設(shè)施的完備都直接影響到環(huán)境保護，究其源頭，都是由于污水處理設(shè)備質(zhì)量差，因此將風險因素R61、 R62和R63，合并為“污水處理設(shè)備質(zhì)量差”；為了更具針對性和具體性，將因素R64修改為“公司管理效率不高”；污水處理BOT項目由于是政府的基礎(chǔ)設(shè)施項目，在我國出現(xiàn)政府違約的可能性幾乎為零，故而刪除。
其次，添加“供應(yīng)風險”：污水處理項目與污水排量、污水水質(zhì)、管網(wǎng)、污水中呈膠體和溶解狀態(tài)的有機物、可導致水體富營養(yǎng)化的可溶性無極物等，都具有很大的關(guān)系。根據(jù)污水的實際情況和現(xiàn)代污水處理技術(shù)一級、二級和三級處理，將“供應(yīng)風險”細化為“污水排量不足”、“污水水質(zhì)超標”、“管網(wǎng)鋪設(shè)不力”、“污水有機物濃度過低”、“污水營養(yǎng)比例失調(diào)”。
最后，將具體的風險因素與其相應(yīng)的承擔方進行一一對應(yīng)。本文已經(jīng)闡述，BOT項目的風險具有其特殊的多樣性和階段性，將風險因素對應(yīng)其不同的承擔方，將有利于后續(xù)的風險管理。
綜上所述，本文歸納總結(jié)出了較為全面的、具有針對性且具體的我國污水處理BOT項目的風險指標體系，該套指標體系具有2個一級指標——系統(tǒng)風險與非系統(tǒng)風險，7個二級指標——政策風險、市場風險、金融風險、供應(yīng)風險、不可抗力風險、建設(shè)風險和運營風險，17個三級指標(圖3)。
5結(jié)語
本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)我國污水處理BOT項目風險指標體體系，并將各個風險因素與風險承擔方進行一—對應(yīng)，只有很好的識別出風險因素，才可以為未來的風險評估、風險分擔定價、特許經(jīng)營期和特許經(jīng)營價格等—系列的研究提供完善的理論依據(jù)。(本文2017年發(fā)表于《工程經(jīng)濟》)
作者介紹：趙玉潔h ， 王蘇生 ， 劉麗(1．哈爾濱工業(yè)大學深圳研究生院， 廣東 深圳 518055； 2．深圳市房地產(chǎn)評估發(fā)展中心博士后創(chuàng)新基地， 廣東 深圳 518040 ；3．友誼國際工程咨詢有限公司， 湖南 長沙 410000)
