摘要：政府與社會(huì)資本合作（PPP）過程中在資金監(jiān)管方面應(yīng)該兼顧公平和效率，但在實(shí)踐中，政府投資資金預(yù)算缺乏有效約束，資金用度不規(guī)范、監(jiān)管低效、程序錯(cuò)亂等，問題諸多。鑒于此，政府通過開源節(jié)流，拓寬資金來源，保證資金穩(wěn)定，嚴(yán)控肆意調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)管有效性，從而實(shí)現(xiàn)新型模式下政府投資資金監(jiān)管的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、有序化。
關(guān)鍵詞：PPP；政府投資；公司利益；資金監(jiān)管
近年來，我國各地政府為提升本土競(jìng)爭(zhēng)力，越來越多的采用PPP投資模式開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。PPP,即政府和社會(huì)資本合作。觀其大，其解決了政府財(cái)政困窘狀況，觀其小，亦充分運(yùn)用了私營實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)?？芍^互惠互利，互相促進(jìn)，一舉兩得。但是，在實(shí)踐過程中稍不留神就易跑偏，如有些地方政府為了完成改革任務(wù)出現(xiàn)贗品PPP項(xiàng)目，市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定以及不確定導(dǎo)致一些PPP難以腳踏實(shí)地，落到實(shí)處。而帶來的負(fù)面效應(yīng)就是，有效的社會(huì)資本因?yàn)檎吆惋L(fēng)險(xiǎn)的陰晴不定而不愿意進(jìn)入投資領(lǐng)域。正因如此，筆者就以陜西省榆林市的“七項(xiàng)政策”為一個(gè)視角，對(duì)PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度建設(shè)存在的問題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討，并指出其中問題，提出有針對(duì)性的解決方案，以促進(jìn)我國PPP項(xiàng)目依法、有序、穩(wěn)定發(fā)展。
一、PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度之淵源
2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》，充分發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，提升政府治理能力以及治理水平，其為兩者互聯(lián)互動(dòng)發(fā)展提供法律支持及保障。PPP模式即是政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的媒介，當(dāng)政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)在PPP模式的作用下，發(fā)揮正方面的導(dǎo)向作用時(shí)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)會(huì)成正比例曲線增長(zhǎng)，政府的政績(jī)曲線會(huì)上漲，私人經(jīng)濟(jì)曲線也會(huì)水漲船高，從而實(shí)現(xiàn)互惠互利。這種理想情形為我們每個(gè)人所期盼，但是，在實(shí)踐中，往往是政府政策表面上看起來妥當(dāng)，實(shí)際上是變相吸納社會(huì)資本，呈現(xiàn)出一種“偽合作”的現(xiàn)象，當(dāng)然社會(huì)資本持有者也不愚昧，兩者之間的扯皮與博弈，最終影響的卻是經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)曲線。
通過研讀比較法學(xué)，我們不難發(fā)現(xiàn)，和西方法律體系在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中所起的核心作用不同，我們的法律史以及經(jīng)濟(jì)模式等諸多因素所造就的是具有中國特色社會(huì)主義的“半法律體系”（semi-legalsystem）,正是由于在這種模式下，合同的履行有很大一部分是靠非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來實(shí)施的，法律的作用有時(shí)很有限。相似的情形，并非僅僅發(fā)生在國內(nèi)，正如Ellickson在對(duì)美國社會(huì)進(jìn)行田野調(diào)查后所指出的，并非只有政府才能產(chǎn)生規(guī)則與秩序。他認(rèn)為，人們?cè)诖蠖鄶?shù)時(shí)候做出決定并非基于成本效益的考慮，而總是通過社會(huì)規(guī)范來考慮效率結(jié)果，而科思認(rèn)為，效率是通過理性化談判所達(dá)成，兩者相去甚遠(yuǎn)。
PPP模式下的政府與社會(huì)資源合作產(chǎn)生糾紛時(shí)，未必就無法可依，無章可循，解決外部沖突可依賴多元化的糾紛解決機(jī)制，但問題的關(guān)鍵卻是政府投資資金的流向以及由誰監(jiān)管、如何監(jiān)管、最終由誰負(fù)責(zé)、對(duì)誰負(fù)責(zé)。
Ellickson的研究表明，將法律視為外部性沖突解決的唯一方法是有缺陷的，現(xiàn)實(shí)中往往存在多元秩序治理結(jié)構(gòu)，在這種多元治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，各種規(guī)則資源存在著互替、互補(bǔ)的關(guān)系，它們都對(duì)人類合作秩序的維持和演進(jìn)作出了重要貢獻(xiàn)，這些非官方法律資源和政府實(shí)施的官方規(guī)范一起構(gòu)成一個(gè)多元化的社會(huì)控制體系。由此，PPP模式為政府與社會(huì)資源合作提供條件，而糾紛的解決則應(yīng)依賴于這種多元化的控制體系，從而實(shí)現(xiàn)公平與效率的兼顧。
但是，在法律多元主義視角下，當(dāng)法律和政府均不完備時(shí)，有可能會(huì)生成各種替代性社會(huì)機(jī)制，他們與官方法律機(jī)制一同發(fā)揮治理作用。在具體的私力救濟(jì)措施上則表現(xiàn)在從最初的溫和議論到威脅、強(qiáng)力扣押或毀壞財(cái)產(chǎn)等多種措施的綜合運(yùn)用。這說明在關(guān)系緊密的群體中，除政策、行政法規(guī)和法律等官方實(shí)施的正式規(guī)則之外，還存在不通過官方機(jī)構(gòu)執(zhí)行、實(shí)施的各種非官方法律資源。這些規(guī)則既包括建立社會(huì)“信任”的各種機(jī)構(gòu)，如社會(huì)規(guī)范、聲譽(yù)機(jī)制、輿論、習(xí)俗、關(guān)系網(wǎng)（親緣、地緣、業(yè)緣等）中的隱含契約、道德和黑幫幫規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約，也包括某些通過“拉關(guān)系”建立的腐敗、尋租等隱含契約。契約的合乎法律性是法律學(xué)問上應(yīng)該予以探究的問題，也是社會(huì)規(guī)制以及國家宏觀調(diào)控領(lǐng)域規(guī)制的內(nèi)容，政府投資資金監(jiān)管方面也有可能涉及到謀私、腐敗等問題，實(shí)踐證明，人心最不可靠，所以法律約束尤為珍貴，由第三方負(fù)責(zé)監(jiān)管，形成真正的投資-實(shí)施-監(jiān)督的三方結(jié)構(gòu)，在PPP模式下，把錢真正運(yùn)用到點(diǎn)子上。
二、模式之應(yīng)然狀態(tài)
“我們所稱的PPP,是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營部門帶來利益。”追本溯源，PPP合作模式主要落在了資金合作方面。以上也已分析，如果對(duì)于資金缺乏有效監(jiān)管所致的公私合作屢遭流產(chǎn)，這種模式的采用毫無疑問會(huì)無疾而終。那么，正常的運(yùn)行監(jiān)管狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是怎樣的呢？
（一）高效
根據(jù)2018年3月兩會(huì)通過的具體內(nèi)容，惠民政策將是未來幾年的主旋律。隨著逐步放開的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以及“一帶一路”經(jīng)濟(jì)模式的影響，政府采用與社會(huì)資本合作的模式進(jìn)行融資，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)資本運(yùn)作效率。對(duì)于政府而言，通過PPP模式融資，不僅可以緩解政府財(cái)政壓力，降低財(cái)政資金流出比；對(duì)于私營經(jīng)濟(jì)體而言，還能刺激市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍指數(shù)，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力?；谫Y本的逐利性特征，私營部門必將重視其參與的投資項(xiàng)目，竭盡全力地做到建設(shè)質(zhì)量管控，運(yùn)營成本核算等，其還會(huì)通過改革創(chuàng)新降低成本，去追逐利益最大化，從而使項(xiàng)目的“質(zhì)”和“量”均得以兼顧。
（二）平等
PPP模式，其本質(zhì)是政府引入私營資金參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，一方是公，一方是私，本身主體上就是不對(duì)等的，所以，要實(shí)現(xiàn)資金監(jiān)管的平等。首先，兩個(gè)主體即政府公共部門與私營部門都應(yīng)當(dāng)平等的參與到PPP項(xiàng)目投資建設(shè)中。其次，盡可能的拓展私營部門的主體外延，至少是到社會(huì)公眾。因?yàn)樯鐣?huì)公眾不僅僅是投資者，還是最終基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的消費(fèi)者。消費(fèi)者監(jiān)管的效力毋庸置疑，因?yàn)楫吘拐l都不會(huì)搬起石頭砸自己的腳，自己建設(shè)自己享用，那么資金的流向就清楚了。通過預(yù)算規(guī)范政府的收支，這也是十九大召開后重修國家預(yù)算法的原因之一，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算法終極目標(biāo)公共利益最大化的途徑。
三、模式之實(shí)然狀態(tài)
在實(shí)踐中，PPP模式大多數(shù)的失敗來自于資金監(jiān)管不力。“臺(tái)灣高鐵案”就是典例。而資金監(jiān)管的問題主要出自于來源、預(yù)算及監(jiān)管程序等方面。
（一）資金來源無保障，決策盲目
政府與私營主體之間的PPP模式投資不是空穴來風(fēng)，政府是要在決策前，評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的必要性以及衡量其是否符合規(guī)定，不僅如此，還應(yīng)當(dāng)評(píng)估PPP模式的適用性、對(duì)財(cái)政承受能力以及作價(jià)進(jìn)行取舍。“臺(tái)灣高鐵案”中臺(tái)灣高鐵建設(shè)總成本高達(dá)4000多億元新臺(tái)幣，中標(biāo)的五大原始股東僅投資290億元，出資額只占到全部實(shí)收資本金的18.57%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)定的數(shù)額，即“發(fā)起股東的投資不能低于資本的40%”這一規(guī)定，其余資金則完全依靠貸款。臺(tái)灣當(dāng)局在高鐵建設(shè)投資之初，一味相信通過PPP方式可以實(shí)現(xiàn)“政府零投資”，甚至還能享有一定的回報(bào)，忽視了對(duì)公共事業(yè)成本的有效論證和監(jiān)管。事實(shí)上，臺(tái)灣當(dāng)局忽視了對(duì)PPP模式可行性的評(píng)估，純屬于過于自信的過失，其應(yīng)當(dāng)在實(shí)施前，將公私合作模式的可行性以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力和資金持有水平等進(jìn)行衡量后再做決定，也不至于覆水難收。
（二）預(yù)算缺乏約束，使用不當(dāng)
資金的適用必須“有理有據(jù)”，濫用資金，資金去向不明是毀掉所有類型合作的割草機(jī)。在“臺(tái)灣高鐵案”中，由于政府的“零付出”逐漸發(fā)展成為無盡的向銀行貸款，甚至不斷投入后續(xù)資金，資金嚴(yán)重超出預(yù)算。在臺(tái)灣高鐵建設(shè)過程中，臺(tái)灣高鐵聯(lián)盟多次向當(dāng)?shù)卣畬で笾С?，?dāng)局基于政治壓力，考量高鐵項(xiàng)目建設(shè)失敗的利益得失后，多次給予援助。由此可見，當(dāng)政府投資項(xiàng)目嚴(yán)重超出預(yù)算時(shí)，問題則層出不窮，一方面不敢戛然而止，擔(dān)心造成社會(huì)大環(huán)境的動(dòng)蕩，譬如就業(yè)、勞工等問題，另一方面此塊雞肋，丟之可惜，食之無味。所以，在實(shí)施項(xiàng)目前，政府和私營主體均應(yīng)當(dāng)做好預(yù)算，使合同落在實(shí)處，適用得當(dāng)，即“凡事預(yù)則立不預(yù)則廢”。
（三）監(jiān)管程序失靈，資金監(jiān)管低效
政府的公共財(cái)政資金實(shí)際上是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中不斷投入的，如果監(jiān)管程序失靈，監(jiān)管資金流向不明，造成恐慌的情形下融資便會(huì)陷入困境，合作也就很難再達(dá)到預(yù)期的效果。此外，還會(huì)滋生一些腐敗問題。由于雙方利益訴求不同，PPP項(xiàng)目在投資建設(shè)的過程中，公權(quán)力部門普遍具有較大權(quán)力以及較強(qiáng)的支配權(quán)，那么在利益分配時(shí)，誰擁有話語權(quán)，換言之，話語權(quán)將如何分配就顯得尤為重要了，每一個(gè)參與者均希望以最低成本換取最高利潤，此時(shí)就為腐敗提供了溫床。
四、模式之優(yōu)化路徑
首先，拓寬渠道，確保資金來源穩(wěn)定。PPP項(xiàng)目多數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)類項(xiàng)目，例如交通、住建、環(huán)保等。一方面，采用模式進(jìn)行試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問題。例如“陜西省榆林市的‘七大政策’”，負(fù)有支出責(zé)任的政府部門須將其納入年度財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，以保障資金撥付?？h區(qū)級(jí)未完成項(xiàng)目，須在一個(gè)月內(nèi)向市級(jí)報(bào)備。如果縣區(qū)級(jí)PPP項(xiàng)目實(shí)施到期未履行或者履行不滿足條件，市級(jí)可通過財(cái)政體制進(jìn)行扣款，切實(shí)保障合法權(quán)益。另一方面，政府可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)融資基金，以吸引更多社會(huì)資金以股權(quán)形式介入公司，參與項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，解決項(xiàng)目融資以及債務(wù)問題。
其次，嚴(yán)格控制預(yù)算，確保資金使用規(guī)范化。資金流向的明確對(duì)PPP模式能否有效運(yùn)營是至關(guān)重要的。
再次，加強(qiáng)資金監(jiān)管力度，防止預(yù)算超支。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)實(shí)踐方法，嚴(yán)格控制撥付環(huán)節(jié)，必須做到有理有據(jù)才撥付。
最后，監(jiān)管必公開，確保把每一筆資金都落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)每一分錢問責(zé)制度，評(píng)估報(bào)告要向社會(huì)公眾公布，接受社會(huì)輿論監(jiān)督。
五、結(jié)語
PPP模式已經(jīng)成為各國政府投資公共服務(wù)設(shè)施的新趨勢(shì)，公私合作模式在未來幾年也會(huì)成為新潮?？偠灾琍PP模式下資金的法律制度研究不論是理論還是實(shí)踐均值得進(jìn)一步探討，前路任重而道遠(yuǎn)。
